国企改革迎来窗口期 经济学家焦虑的问题

来源: 财界网综合2017-03-21 07:32:08
  随着国企改革顶层设计的基本完成,以及各领域“四梁八柱”架构的逐渐形成,可以说今年既是国企改革的窗口期,同样也是机遇期,在这之中,国资监管由“管资产”向“管资本”的转变无疑又是重中之重。但在一些业内人士看来,虽然以“管资本”为主是国有资本做活、做优、做强的重要条件,不过从当前情况来看,始终未曾破题,这也使得混合所有制改革难以有大的突破。然而通过梳理后发现,国资监管的体制机制改革始终动作不断。

  一方面是两大国有基金的成立。据了解,去年8月18日和9月26日,由中国国新控股有限责任公司、中国邮政储蓄银行、中国建设银行(601939,股吧)和深圳市投资控股有限公司共同出资设立的中国国有资本风险投资基金,以及由中国诚通牵头,联手中国邮储银行、招商局集团、中国兵器工业集团、中国石化(600028,股吧)、神华集团、中国移动、中国中车、中国交通建设集团和北京金融街投资(集团)等共十家机构发起的中国国有企业结构调整基金分别在北京成立,两大基金总规模约为5500亿元。

  中国企业联合会研究部研究员刘兴国表示,通过市场化的方式进行资本运作,可以使得国资监管部门在国有资本增量投资方面更多地发挥市场机制的作用,阻断国资监管部门对于国有企业经营活动的直接干预,更多地借助投资运营平台来对国有资本进行管理,此举无疑将加快国资监管从“管资产”向“管资本”转变的步伐。

  另一方面,国资监管制度与机构调整得到进一步推进。从国资委了解到,近年来国资委已出台了强化监管的制度性文件共27个,并在2016年出台了《中央企业投资监督管理办法》、《企业国有资产交易监督管理办法》和《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》等一批重要文件。

  此外,在职能转变和机构调整方面,按照“管资本”的要求,调整优化职能43项,合并6个局,新成立4个局,更名5个局,并打造了监督工作的领导决策、协调处置、监督报告三个平台来强化监督防范国有资产流失。“国资监管部门组织机构的设置,必须要与监管职能相适应。”刘兴国认为,在向“管资本”转变的过程中,国资监管机构必须进行相应地调整,同时要围绕如何做好资本监管来重新设置监管部门。因为从未来的国资监管来看,更多地是在于监督,而不是管理,过去设置的一些管理部门已经不再适应当前“管资本”的需要,需要及时予以取消;而在监督方面的不足,则必须适时给予加强,也正因如此,国资委才组建了多个以监管为核心任务的职能部门。

  刘兴国表示,日后的国资监管体系还应对监管制度进行完善,包括如何在完成董事会试点改革、职业经理人改革、市场化选聘改革后的国资监管,建立起完备的国企董事会规范运作监管机制、建立科学合理的三类国企负责人薪酬考核与激励机制、完善基于分类改革的国企绩效考核机制,以及如何有效发挥党组织在国企公司治理中的作用等。黄丹华也表示,日后还将继续深入推进国资委的职能转变,围绕提高效率、增强活力、防止流失,进一步突出监管重点、优化监管职能、改进监管方式,不断地提高国资监管的有效性和针对性。

  新价值投资总监范波认为,国企改革仍是今年并购重组的重点,如央企整合、国企混改、地方国资改革等,有望成为重组题材的风口——今年国家确定了七大领域的混改主攻方向,这将增加更多的重组题材供给,更为市场炒作提供了源头活水。在本月金额较大的并购案例中,如金瑞科技(600390,股吧)增资五矿资本、五矿证券、五矿信托、中国外贸,国投安信收购国投资本(9.13亿美元)等,均为落实国资国企改革精神,实现优质国有资产的证券化。

  申万宏源高级策略分析师谢伟玉认为,当前“6+1”混改试点公布已近半年,联通、东航、中国核建等集团方案几成定局,中船工业、南方电网、哈电集团等方案也将再次修改公布,而资产注入和资产证券化率提升,尤其在军工领域,将成为今年国资改革的重要投资机会。

  随着央企并购、供给侧改革的推进,也将为行业格局带来变化。国资委曾明确表示,2017年央企重组的重点行业是煤电、重型制造装备、钢铁。为此,谢伟玉表示,投资者可关注大唐集团及旗下大唐发电(601991,股吧)、中国一重(601106,股吧)、新兴铸管(000778,股吧)、鞍钢股份(000898,股吧)、本溪钢铁等。

  不仅仅是央企,有关地方国企改革政策及上市国企改革案例也相继落地。广发证券(000776,股吧)最新研报认为,投资地方国企改革题材应遵循两条线索,首先是双重改革效应,对应与供给侧改革相结合的弹性较大的一类国企资产,如山西、青海等;其次是“先进示范效应”,对应弹性最大的是国资体量较大、证券化率低、转型升级趋势比较明显的省份,如上海、天津、浙江、广东等。

  中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院与中国诚信信用管理股份有限公司联合举办2017年一季度“中国宏观经济论坛”,并发布了题为“新时期新国企的新改革思路”的报告(以下简称《报告》).《报告》认为,应从产品性质和行业特性两个维度制定功能导向的分类方法,对不同类型的国有企业应采取不同的改革模式。

  “国企改革一直是经济学家们最焦虑的一个问题。”中国社会科学院学部委员金碚说,焦虑的本质是“削足适履”:总想给企业做双鞋,却怎么做也不合适。国企永远不可能改造成和一般企业一样的企业,做一双鞋不可能穿得合适。

  在全国政协十二届五次会议期间,全国政协委员、中石油原董事长傅成玉谈到国企改革的发言一时间产生了较大影响。他坦言,目前,国企改革是“政府在忙,企业在盼;少数人在干,多数人在看;少数企业在试,多数企业在等。”“傅成玉的发言发人深省。我也做了很多调研,这种现象较普遍。”人民大学经济研究所联席所长杨瑞龙在论坛上说。

  “现在,混合所有制改革正在推进,但各方的动力不足。对于私企来说,我和你混合了,我不是大股东,就难以维护自己的权益。对于国企而言,担心国有资产流失,推进的动力也较弱。现在已经到了破题的时候。”业内专家告诉记者。

  国企改革在38年的历程中,已走过“放权让利”、“两权分离”、“现代企业制度与市场经济构建”、“国资委监管下的深化改革和制度完善”,以及2014年起至今的“分类改革深化”五个阶段。《报告》指出,在效率改善方面所取得的成绩有目共睹,但是,对于下一步的改革方向与路径选择,仍存有诸多争议。

  目前,绝大多数国企都已进行了公司制改造。同时,越来越多的国企在实施多元化经营的过程中,横跨了不同产业。特别是不少提供公共产品或自然垄断型的国企大规模涉足竞争性产业,使得它们不能专注于提供公共产品或从事具有外部性的基础产业。以什么逻辑来指导国企改革,业内对此一直存有争议。《报告》称,从最初的放权让利,再到以产权制度改革为主线的股份制与现代企业制度,都力图把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。而这种改革逻辑的背后,有两个隐含的假定,其一是假定国有企业都是低效的,其二是假定国企等同于普通的市场经济组织,因而需要以产权明晰化原则来重构国企的治理结构。

  “但是,从逻辑上来讲,我们无法在国有制的框架内,找到合适的途径解决政企分开和所有权不可交易的难题。”在杨瑞龙看来,政企不分是国有制的内生现象。并非所有国企都要按照市场化原则进行改造。应根据企业所提供的产品性质及所处行业的差异,选择不同的改革思路:该国有的,政府就要把企业管起来,该市场化的,企业就要坚定推进产权制度改革。

  《报告》提出,分类改革的具体路径应是,提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式;垄断性国有企业宜选择国有国控模式;竞争性国有企业的一部分宜进行产权多元化的股份制改造,一部分宜实行民营化。具体而言,在公共产品领域,国资委对国有企业履行管企业与管资产并重的职能,以管企业为主;在自然垄断领域,履行管资产与管资本并重的职能,以管资本为主;在竞争性领域,履行管资本的职能。“国有企业在弥补市场失灵的时候可以发挥不可替代的作用。作为政府掌控的企业,国有企业在宏观调控、产业引导方面发挥了民企难以替代的作用。发展社会主义市场经济,既需要大力发展民营经济,也需要做大做强国有企业,只要国有经济和民营经济在适合自己发展的领域里发挥作用,我们就能做到‘国民共进’。”杨瑞龙说。
责任编辑: 安智慧 IF108
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