《证券法》修订将二审 是否涉及注册制成焦点

来源: 财界网综合2017-03-14 07:15:47
  继2015年4月初次审议后,《证券法》修订草案或将于下月再次进行审议。2017年3月4日,全国人大发言人傅莹在召开的十二届全国人大五次会议上披露,根据目前的安排,今年4月《证券法》修订草案应该能够再次提请全国人大常委会进行审议。另外,3月8日,第十二届全国人大五次会议召开第二次全体会议,张德江委员长在人大常委会工作报告中也表示,今年将修改《证券法》。

  著名经济学家宋清辉分析称,《证券法》是一部事关资本市场法治化建设的“基本大法”,这次修法对于当前市场的意义重大,能够有力地促进资本市场诚信化、法治化。目前,资本市场违法成本总体偏低,对惩罚犯罪的力度不够,希望新法对违法犯罪惩处力度进一步加强。

  据报道,全国人大财经委副主任委员吴晓灵日前表示,《证券法》修订草案一审稿在加大信息披露的真实性、对操纵市场行为、关联交易的处罚力度等方面已经作出很大的修改和完善。同时,在加强对投资者的保护、多层次资本市场和中介机构服务机构的责任等方面增加了多项措施及规定,在接下来的二审过程中,在上述方面还会更加完善。

  此外,吴晓灵还给出了四点建议,即希望完善“证券”的定义,为创新打非奠定法律基础,为功能监管奠定基础;《证券法》修法为建立多层次资本市场提供法律保证;希望《证券法》为注册制改革制定原则性的规定;完善监管手段,更好地打击违法违规行为,维护市场秩序,保护投资人的利益等。

  宋清辉认为,“以刑治市”刻不容缓。如果违法犯罪成本不高,操纵证券市场行为可能就会泛滥。监管部门应提高证券违法违规成本,创造理性公平的投资氛围。“唯有如此,才能够倒逼证券市场从‘弱法治’走向‘强法治’,实现证券市场的良性发展。”他说。

  对于即将开始的《证券法》修订草案二审,宋清辉表示,按照重典治乱的原则,预计今年《证券法》修订草案的二次审议将会围绕协同监管、规范证券经营机构、完善民事责任和行政处罚制度等重点内容展开。他指出,从严监管、从严处罚,在一定程度上能够严惩并威慑重大犯罪分子,因此再次修订该法律将会为证券市场带来一股“清风”,不管是对我国的资本市场,还是对投资者利益的保护,都具有非常重要的积极影响。但是,法律的修订是一个循序渐进的过程,不会一步到位,所以它能够在某种程度上抑制目前证券市场上违法违规的行为,但不会彻底根除。

  对此,北京京师律师事务所谢佳林律师分析称,此次《证券法》修订思路为简政放权、加强监管执法。与“注册制”的表述不同,此思路更加务实。所谓简政放权,主要是让市场在资本市场资源配置中发挥决定性作用,但监管部门并不是不管,而是加大监管力度及监管手段,增加违规成本,加大违法犯罪的惩罚力度,增加投资者救济途径,确保违法成本高于违法收益。

  另外,她还提到此次《证券法》修订,对中国多层次资本市场体系的框架应该会进一步明确,作为资本市场改革创新的先锋——新三板,其地位可能会在《证券法》中进一步明确。“希望通过本次修订完善新三板分层制度、交易制度、转板制度等,为新三板市场建设夯实法律基础,让新三板优质企业能够全心关注于企业创新发展。”《证券法》修订草案二审可能会着重强调对跨市场操纵的监管。同时,在一审中新增的对投资者保护的内容不会去掉,调整增加证券的范围等内容也会保留。

  是否涉及注册制成焦点

  就市场关注点而言,证券法修订重中之重无疑是新股发行体制的改革。证券法修订草案一审时,曾拟取消股票发行审核委员会制度,取消发行人财务状况及持续盈利能力等盈利性要求,规定公开发行股票,由证券交易所负责审核注册文件等新股发行改革的内容。

  3月4日,傅莹在第十二届全国人大第五次会议新闻发布会表示,证券法的修订关系到我们国家资本市场法律制度的顶层设计,也关系到保护投资者的权益,所以它涉及的问题比较复杂。特别是2015年大家都记得的那次证券市场的异常波动后,之后暴露出一些新的问题,需要总结经验教训,需要重新进行论证。人大常委会法工委听取了各方面的意见,也会同有关部门进行了重新的研究,现在对证券法修订草案重新做了修改,所以4月份提请审议应该是有把握的。

  3月9日,全国人大代表、全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示,“到底‘注册制’能否在二审稿中写上,和怎样写,这个我没有把握,但是我认为市场不必把注册制看得那么可怕。”

  此前,中投证券发布研报,认为证券法修订不涉及注册制。其表示,2017年4月证券法修订草案应该能够再次提请人大常委会进行审议。根据证监会最新监管精神,新的修订草案中没有注册制相关内容。

  北京问天律师事务所合伙人张远忠表示,“证券法的修订应该按照市场化、法制化的原则进行。我个人认为,在修改的层面上,对于新股的发行审核制度或许不必搞注册制度,但是在定价模式上应该向公共投资者的利益加以倾斜。”

  加强监管、防范风险

  “在证券法修法过程中,进一步明确了各种违法违规行为界定的标准,提高处罚的力度,这是共识。”全国人大代表、全国人大财经委副主任吴晓灵3月9日在接受采访时表示。此前证券法修订草案一审稿对于基本交易制度、多层次资本市场、投资者保护等方面有了较多表述、更多进步,这些内容也将在二审稿中体现。

  据吴晓灵介绍,证券法要修订的内容主要包括四方面:一是,完善基本交易制度,包括完善证券的交易、结算、退市等制度;二是,为多层次资本市场发展留下制度空间,为企业更方便地进行股本融资提供渠道;三是,更好地进行投资者保护,对于违法违规行为打击力度增强,投资者利益损失补偿、法律救济渠道、行政救济渠道等内容增加;四是,进一步明确市场规则。资本市场最核心的就是信息真实、全面地披露,对于信息披露违法违规、市场操纵等加大打击力度,加强监管当局的稽查手段,严肃市场纪律。

  武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示,对证券法中有关证券违法犯罪量刑规定的修订抱有期待。他认为,过去关于证券违法犯罪的量刑,一方面还有待细化,另一方面处罚的威慑力度还有待加强。他个人期待,此次证券法修订草案在关于证券违法犯罪的处理上,从民事和刑事方面加大惩处力度。北京问天律师事务所合伙人张远忠表示,“证券法在监管体制上面也需要修改,目的是更加秉公执法,他建议可以在证监会的独立性方面加强,这也是国外在设置证券监管机构考虑的重要因素。”

  张远忠同时表示,“证券法除了在新股发行体制和监管机构的监管体制上需要加以完善之外,代表市场规范力量的民事赔偿制度也是非常重要的一个方面,而目前我国的民事赔偿制度也还有待完善,主要表现在准入门槛比较高,相关的规定,如操纵市场、内幕交易等的规定还比较粗糙,在案件的实际操作中还有一定的困难,从而一定程度上纵容了上述违法违规行为,建议加强。”

  此外,张远忠还建议,“在证券法修订的时候应该对”证券“的定义进行新的扩展性的界定。在国外发达的证券市场很多属于证券监管机构所监管的对象,目前在国内还分属于一行三会那里,导致目前国内分业监管的一些监管标准存在不统一的现象,监管套利的现象也时有发生,也导致证券监管机构不能掌握全貌的信息而不利于监管。至于扩展的范围可以参考成熟市场的经验,实际上这也有利于防范系统性金融风险的发生。”

  余丰慧:建言注册制不能缺席证券法二审修订

  新股发行体制改革是证券市场改革的重头戏。其中核准制向注册制改革是内容之一。注册制改革已经在各个阶层酝酿讨论研究论证多年,在2015年年中股市大波动以前已经取得共识与大进展。

  由于2015年出现了股市异常波动,注册制的实施推迟了。人大对进行注册制试点的授权是两年,要求在试点的过程中做中期报告,现在还没有做中期报告。或者说注册制改革基本停滞了。

  股市是一个市场化程度要求极高的市场。透明、高效、对称、公开、公正、平等是其精髓和要义。从目前发达国家经验看,股市都是完全市场化的,特别是新股上市发行是完全由市场决定的。也就是说,市场机制才能满足精髓与要义要求。到底是由监管当局来控制发行的节奏,还是把发行价格和节奏交给市场去做,这个是核准制和注册制唯一的差别。

  笔者理解最少有两个方面注册制具有明显优势。一方面在发行对市场承受力的影响上,注册制影响较小,核准制反应较慢。在市场牛市中,注册制驱动企业踊跃发行新股,既解决实体企业融资问题,又根据供求原理平抑股市过快上涨。反过来,在股市低迷熊市阶段,注册制下企业会自动停止发行,因为在市场不好时发行或亏本,风险很大。不过,在核准制下由于是权力控制发行,既是熊市也可能继续无所顾忌的发行。没有一个内生的、自动自发的发行良性传导机制。

  另一方面注册制给投资者原汁原味的投资选择,将承担投资风险的权力完全交给了投资者。注册制下监管部门主要职责是保证发行公司披露给市场与投资者的所有与投资选择关联的信息完整、准确、全面、真实。除此之外,投资与不投资,投资多少,期限长短等都让投资者自主决策,当然投资者要为投资后果承担全部责任。既是亏损上市的企业,有些投资者认为前景光明、后市可期,或会选择投资。当然,注册制最大的好处或者说对于当前的中国来说,是直接融资的最佳选择与渠道。这或是中国企业摆脱银行间接融资,彻底解决融资难融资贵的根本性出路之一。

  一波三折的注册制目前似乎偃旗息鼓了。《证券法》一审稿已经对注册制有比较明确的表述。二审稿中注册制不应该缺席。当然,注册制列入证券法后并不是万事大吉。配套的东西必须出台,主要是退市制度要同步建立与严格执行。能上能下、能进能退的股票市场越来越重要。如果实行注册制后,大批企业涌向股市发行,而退市制度不畅,优胜略汰机制缺失,那么市场同样承受不了的。

  不可否认,这几年在退市制度建设上取得了一定成效。但是,离实施注册制要求还很远。一系列注册制配套制度亟待完善建立。不过,这些都不能耽误注册制列入《证券法》二审之中。
责任编辑: 安智慧 IF108
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