16万亿地方政府债:拿什么拯救你

来源: 财界网综合2016-07-08 07:49:26
  地方债半年发行规模逾3.5万亿

  今年上半年以来地方债发行规模不断加大,发行规模已接近2015年全年水平。据中债资信研报统计,2016年上半年全国共有30个省级政府和4个计划单列市政府发债,发行规模达到35755亿元,接近2015年全年3.8万亿元的发行水平。其中,置换债成为发行主力,共计26850.59亿元;新增债为8904.40亿元。

  根据预算安排,今年新增地方债规模为1.18万亿元,相比2015年增加近一倍。其中,一般债为7800亿元,专项债为4000亿元。按照财政部预算司副司长王克冰的公开说法,中国地方政府今年可能会进行5万亿元的债务置换。

  “根据今年财政部对债券置换发行节奏的规定,可以推算,2016年置换债上限约为44750亿元,低于5万亿元。下半年新增债最多发行约2895亿元,置换债按上半年达到上限计算则最多发行约17900亿元。”社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示。

  针对上半年的发债势头,中央党校教授经济学部教授李旭章说,目前经济下行压力较大,地方债置换和发行应按既定计划推进,甚至必要时要适当加码。当然,不是地方债越多越好,但是我们是用地方政府债券置换让地方债显性化,并通过利率正常化降低地方政府负担。用地方政府债券可抵押,盘活银行资产,进一步支持实体经济。

  在大规模发行过程中,地方债的市场化趋势也日渐明朗。李旭章说,尽管中央给了省级政府比较多的债务置换数量决定权,但不是想发多少就可以发多少。中央政府总量控制与市场压力正使地方债发行和管理走向进一步规范化。

  “政府在政策层面推动地方债市场化是一个大趋势,这在我们的评级过程中也得到了一些印证。”中诚信国际信用评级有限公司政府与公共融资评级部副总监关飞表示,比如政府就希望将一些具备条件,也有意愿尝试的发达省份作为突破口,带头进行地方债市场化发行。

  其中,发行利率是体现地方债市场化的一个重要标志。关飞表示,不同地区、不同券种、不同期限债券的中标利率趋于分化,这将促使地方债定价进一步市场化。同时,公开发行的占比超过定向发行的比重,这也说明了市场投资者对于公开发行的认可程度较好。

  以5月份的地方债发行为例,定向承销方式发行地方债的发行利率比发行利率区间下限平均(算术平均)上浮42.3个基点,比4月(40.4个基点)提高1.9个基点;公开发行的地方债发行利率比投标区间利率下限平均(算术平均)上浮20.2个基点,与4月基本持平。在关飞看来,地方债市场化进程中还需要解决一些问题。“目前二级市场流动性较差就是制约地方债市场化的一个因素。”

  16万亿地方政府债:拿什么拯救你

  财政部公布的数据显示,截至2015年末,地方政府债务16万亿元,2015年地方政府债务率为89.2%。纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元,两项合计全国政府债务26.66万亿元,占GDP的比重为39.4%,全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右。尽管财政部认为,地方政府债务风险可控,但高达89.2%的地方政府债务率,使得各级地方政府普遍背负着沉重的债务负担。“借新还旧”这种偿债的老式花样,依旧是地方政府融资平台惯用的手段,这在缓解债务负担的同时,也在延缓中国潜在的债务危机。

  “从基层融资平台到部分地方政府,实际上仍非常缺钱。”中诚信国际信用评级有限责任公司政府融资评级部评级副总监关飞表示,相当一部分地方政府平台融资需求强烈,一方面是亟须缓解存量债务负担,一般这类平台负债率很高,需要举债融资来解决存量债务问题;另一方面是在稳增长的背景下平台本身仍然肩负大量投资任务,增量资金缺口依然很大。

  那么,拿什么来拯救这“沉重”的16万亿存量地方政府债务?对此,关飞表示,目前大部分地方融资平台依旧以“借新还旧”方式偿还债务,上至省级、直辖市、地级市,下至区县级政府类平台,“最大问题是政府回款情况不好,当期债务只能借新还旧,以缓解债务压力。”

  通过“借新还旧”的方式,地方融资平台首要目的是减轻当前债务负担,存量债务以“借新还旧”实现滚动,把债务期限拉长,以时间换空间;第二个目的在于,以低成本融资方式替换高成本融资来减轻债务负担,降低债务利息成本,改善债务结构。

  为了给地方政府减压,财政部出台了债务置换计划。财政部负责人在答记者问时表示,2015年财政部下达了三批置换债券额度共3.2万亿元,发行地方政府债券置换存量债务,有效降低了地方利息负担,缓解了部分地区偿债压力,也为地方腾出资金用于重点项目建设创造了条件。

  中央财经大学中国银行(601988,股吧)业研究中心主任郭田勇曾表示,“借新还旧”是地方融资平台的乱象,其在银行与信托均有体现。目前,地方政府融资平台“借新还旧”的融资手段主要以银行贷款为主。对银行而言,经济下行期,信用风险暴露底部未现,资产质量持续恶化,“借新还旧”就是银行掩盖不良资产最常见的手段之一,以此来降低银行不良率。

  由于实体企业经营不景气,囿于信贷规模扩张压力,寻找安全资产的投放标的是压低“不良”的生存之道。此前在陕西、福建、重庆等多地调研时发现,国有大行、政策性银行和股份制银行竞相加大对政府基建类、大型国企的贷款投放,甚至为了争夺地方优质企业,银行纷纷对这类企业贷款下浮基准利率。

  “‘借新还旧’是银行对企业债务到期最常规的操作,对经营正常的企业而言,是银行给企业的一种便利安排,但问题在于这一操作慢慢变质了,经营不正常的、出现问题甚至已濒临倒闭的企业,银行还在‘借新还旧’,掩盖风险。”一位国有大行广东地区分行小企业部负责人表示。

  这种现象在中部国有大行省级分行一位高管这里得到印证。对于生产和供需正常的企业,银行一般续贷维持企业的运作。而对企业是否续贷,主要判断在于是否为“僵尸企业”,是否有经营前景,是否有逃脱债务的动机。作为分管公司业务的银行管理层,他表示,一般政府平台主要贷款,一类是公路铁路基础设施建设类贷款,期限长达20~30年;一类是园区开发贷款,期限4~5年,实际上有些贷款已经陆续到期。“目前,政府平台的融资增速在减慢,借助海外发债的还款反而在增加。”上述中部国有大行省级分行高管表示,“43号文”(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)出台后,实际上地方融资平台的融资渠道增多了,基本没有新增贷款,而是更多借助产业基金通道获得银行贷款,至于以前到期的债务则纳入政府平台的债务置换来源。

  化解地方债务不妨允许地方政府破产

  上海金融与法律研究院研究员李华芳近日撰文指出,在关于中国经济增长的各种故事中,有一个地方竞争的故事被很多人接受。其基本逻辑是各个地方因追求经济增长,所以政府就表现得像一家家公司,拼命追求利润最大化,从单纯搭台招商引资到自己入手举债融资,彻底转身成为“政府”公司。大家你追我赶,共同把中国经济搞上去了。

  这个“政府像公司一样”的逻辑走到最后,就是政府应该自负盈亏。举例来说,2011年,中国政府就允许北京、上海、广东等富裕的地方省市发行地方债,自发自还。如果政府通过地方债,能够将获得的资金用于进一步产生利润的项目,也能够赢取市场的信心。但现实中往往都不成立,因为约束条件完全不同。

  首先,政府的目的是多重的,经济发展的重要性在邓小平时代是第一位的,但随着经济发展,关于公平性的要求就会出现。另外关于环境保护、安全生产等其他方面的要求,也会迫使政府平衡发展目标,所以“可持续发展”才会成为目前政府提倡的发展观。一旦政府发行地方债,但举债来的钱用到的地方不是利润最大化的地方,那么就会产生两类不同的错配。

  第一类错配是空间上的,资本的逐利性要求把钱用在刀刃上,就是利润最大化的地方。但政府由于要平衡多重目标,很可能无法把所有借来的钱用在经济发展上,而是用于补贴教育、医疗和养老等方面;

  第二类错配是时间上的,因为教育、医疗和养老等方面的投资要获得收益比较慢,不显著。尽管政府发债往往也是长期项目,但这些与人力资本相关的投资所要求的一代人的时间,还是显得短。也就是说,中国政府原本应该依靠税收来提供财政开支,现在却夹杂着经济发展的目标,将政府行为公司化,利用金融融资手段来提供财政支出,有可能造成隐患。

  何以现在地方债令人担忧,并不是毫无由来的。地方政府不管是如何把钱错配了,也总是期待中央政府会成为最后的付款人。从这个意义上讲,地方政府是不会破产的。在“软约束”条件下,地方政府在发债时就不会那么小心谨慎,仔细估量风险,考虑成本和收益。如果约束不能硬起来,“预算软约束”框架下的政府就会变得大胆激进,使地方债的风险急剧上升。

  归根到底,要处理此类风险,就要允许地方政府破产。
责任编辑: 安智慧 IF108
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