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地方政府债自发自还“破冰”

 手机上财界       2014-05-27 07:45:18       来源: 财界网综合
  财政部5月21日网站发布通知,国务院批准,2014年10个省市地方政府试点地方政府债券自发自还,除了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛8个发达省市外,还包括江西、宁夏两个中西部省(自治区)。

  在2014年4000亿元地方债发行规模内,上海等10个地区试点地方政府债券自发自还,自发自还债券总规模为1092亿元,其中上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元。其余地区仍由财政部代发代还。其中,深圳今年的地方债发债限额为42亿元。而从2009年至2013年,深圳市共发行了131亿元地方债,加上2014年即将发行的42亿元地方债,6年间深圳发行地方债达173亿元。

  此次财政部表示,深圳发行地方债实行年度发行额管理,全年发行债券总量不得超过国务院批准的42亿元限额,且发债规模限额只在今年有效,不得结转下年;深圳今年发行的地方债期限分别为5年、7年和10年,结构比例为4:3:3。

  同时,从北京今年试点自发自还105亿元的地方债来看,在拟安排使用地方债的五大类24项重点项目中,环境资源类项目占比最大,共计10项安排资金55亿元。包括用于支持2014年平原造林30亿元,水利及水处理项目5个共16.5亿元,热力管线项目4个共8.5亿元。

  据审计署发布的审计结果,截至2013年6月底,地方政府债务总额高达10.88万亿元,此外还有2.67万亿元负有担保责任的债务和4.34万亿元可能承担救助责任的债务。

  穆迪发表研究报告称,中国财政部允许10个省市以地方名义发行债券并自行偿还本金和利息的措施,对于中国的信用影响正面。穆迪认为,允许地方政府债券自发自还的措施可以让地方政府债务市场向全面运作迈进,将改善地方政府获得可靠的资金流的渠道,同时也将打造一个更加透明的直接借款模式,改善中央政府对于地方债务情况的监管,及加强地方政府对自身借贷活动的问责性。

  穆迪强调,不同于之前财政部试行的在其控制下并由其偿还的地方债发行,这次的发行计划直接由地方政府承担责任,债务直接出现在地方政府的资产负债表上,地方预算中亦需要制定出明确的还债拨备。而且相比之前的由财政部间接发债,这样的发债方式成本更低,因为其还债责任更加明确。

  穆迪又指,这些城市债因为条款清晰,期限较长同时价格更清楚,合同更规范,将给地方政府带来更多确定性。在新的政策之下,地方债券中的40%还款期可长达10年。相比现在的债券,更加适应基础设施建设的周期,避免出现项目建设尚未完工,还未产生效益就要开始还款的资金缺口。同时,用市政债取代地方融资平台,借贷行为更加透明,便于中央政府监管,同时也会让地方借贷行为更加谨慎。虽然目前财政部对于这些市政债仍有一些限制和干预,但是穆迪认为,这是中国逐步但是坚定地发展地方政府债券市场的重要一步。

  投资建议:短期板块具备配置价值,中期行业结构性矛盾仍然存在。我们认为中期行业结构性挑战仍在,而较低估值或支撑板块防御优势;继续推荐大中存款及资本有优势的工行、建行,中小行推荐积极转型的招行、平安,以及基本面稳健的北京。

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为现在债务需求大的还是市县一级,但它们没有发债权,而是由省(直辖市)级政府发债然后转贷给市县一级政府,这种方式与中央帮地方借债没有区别。这样代发债增加了许多环节,风险更加不可控。

  刘尚希在《让地方自主发债不是唯一选项》一文中称,从近几年的试点来看,地方发债并非事先都有详细的规划和安排,不少是先发了再说,有了钱好办事,然后再来分配使用这笔钱。因此他认为,地方债的风险不是来自于债务本身,而是因为债务资金的无效使用。

  “以地方政府名义自主发债,尽管透明度提高了,但并没有从机制上解决借、用、还脱节的问题,由此可能扩大地方债务风险。”刘尚希在前述文章中称。有学者认为,可通过地方政府公布全口径资产负债表和信用评级来约束地方发债行为。但刘尚希认为,现在信用评级、地方资产负债表等这些前提条件还不具备。资产负债表是以产权明晰为基础,而产权明晰有以相关法律法规为前提,但目前这些方面没有什么进展。刘尚希认为,要想约束地方发债,就必须明确地方职责,哪些是地方政府应该干的,哪些是不应该干的。

  “在我们单一制的国家体制下,决策来自中央,地方不能为了推进这个决策就搞运动式的行为。比如城镇化绝对不能以城镇化率作为考核指标,地方政府官员不会拿自己的政治生命开玩笑,如果地方政府权衡经济风险和政治风险,政治风险压倒一切。”

  刘尚希认为,在目前的情况下,未必一定要以地方政府的名义去市场上筹资发债,而是可以采用PPP的方式,即政府与市场合作,原有的地方投融资平台也可以用。此外,公共基础设施建设可以考虑通过投融资机制,吸纳一些低成本资金。

  “比如地方公共基础设施建设可以引入储蓄银行的资金,国家将资金通过一定方式定向给予地方使用。地方棚户区改造、保障房建设,都是细水长流的项目,没有多大的现金流,很难使用高成本的短期资金。”刘尚希在上述文章中表示。

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